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两次年金改革飙出最高所得替代率!铨叙部高官带头图利自己,不道歉怎幺改革

2020-06-15

两次年金改革飙出最高所得替代率!铨叙部高官带头图利自己,不道歉怎幺改革

1979 及 1992 年是台湾两次重大年金改革的时间;但两次主导改革方案的铨叙部高官不断拉高公教人员所得替代率,最高甚至达 138%,堪称世界奇蹟。铨叙部应先认错,改革才更有正当性。

台南市警察局前局长陈子敬是杰出的警官,7 月才刚退休。9 月 3 日与妻子、20 到 30 名警校同学参加游行。他说,民国六十几年当公务人员,一个月领 7、8 千元,为了履行和政府订的契约每月扣一千多元,相信政府会将这些钱用来照顾他们退休以后的稳定生活,没想到却在退休后被恶整。

公教退休制度愈改愈複杂
连陈子敬也搞不清楚

他的意思是 1970 年代他就按月缴退休储金了。所以他现在领高额退休金理所当然,而且政府必须依原始「契约」规定给他,钱不能少。

其实他搞错了,70 年代,他不可能月缴 1 千元退休储金,也不可能月领 7、8 千元,因为直到 78 年,相当于县警察局长的简任九职等公务员月领才 7,760 元,刚刚进警察机关的他怎幺可能领得比局长多;其次,他也不可能月缴千元退休储金,因为那时的退休制度是「恩给制」,储金也无从缴起。

「储金制」实施是差不多 20 年后的 96 年的事了;也因此政府没办法「将这些钱」,也就是将他们月缴的储金,拿来照顾他们退休;还有,当时的月退俸低到没有人想领,大家都不愿意领,直到 78 年,退休领月退的都不到两成,他怎幺可能会安心地等待领月退维持他稳定的生活?

陈子敬在警界以正直和记忆力过人闻名,这样的警官,为了捍卫超额退休金,竟讲出这幺一大串不符合事实的理由,然后义正词严地领队抗争,真令人吓了一跳。

我们没有理由去认定他存心说谎,相信他说错是因为记错;而他会记错并不稀奇,因为在他的生涯中,公务员的退休制度一改再改,而且愈改愈複杂,结果整个制度的混乱和发展沿革的多变,已经到除了铨叙部老官员之外,没有几个人讲得清楚。

假如像陈子敬记忆这幺好的官员都搞不清楚他自己优厚的年金怎幺来的,那幺 9 月 3 日走上街头的 14 万在职或退休人员,明白的肯定是少之又少。于是他们就在理并不清、气却很壮的情境下,在街头慷慨激昂。

他们纷纷强调,政府经济搞不好弄得国库困窘,才需要在军公教退休金上动脑筋,只要经济像以前一样好就没有年金改革的问题了。这样说,完全是搞不清楚状况,事实是,台湾最重大的两次年金改革,正好都是发生在湾经济最高速成长时。

79 年修法鼓励领月退
垫高计算基準还夹带奖金

第一次大改革法案在 79 年通过,之前 10 年间,经济年平均成长率高达 12.84%;第二次大改革的法案在 92 年通过,那之前的 10 年,经济年平均成长率高达 9.18%,这两段时间经济虽然繁荣得惊人,但是军公教退休金支出太庞大,国库不支,非改革不可。

79 年改革的背景是,当时月退俸微薄,大家不敢像陈子敬一样期待退休后的安稳生活,所以将近 9 成的人都放弃月退,一次领退,加上公保养老给付,拿去存 18%。由于一个个都领一次退,总额大到国库根本受不了,于是只好在 79 年修改退休法,提高月退俸以诱导公务员领月退。

这一次改革採取的制度,现在通称退休旧制。改革仍然採取政府全额拨发,不必缴储金的恩给制,但是大幅提高月退俸。计算方式是公务员最高可以累积到 30 年年资领退休金。30 年分两段,前 15 年一年每增加一年年资,退休时每个月多发给本俸的 5% 当退休金;后 15 年一年每增加一年年资每月发给 1%。这样一个 30 年年资本俸 4 万 5,665 元,职务加给 2 万 5,010 元,月领 70,675 元的公务员,他名义上的退休金是:

45,665 × (15 × 5%+15 ×1%) +930(实物代金)= 42,028
替代率是 42,028÷70,675 = 59.47%

现在美国公务员退休金替代率是 59%、澳洲 65%、加拿大 55%。所以台湾的 59.47% 算是过得去了。问题是,在名义上的所得替代率 59.47% 之外,退休旧制还添加了许多非常实惠的给付,第一个就是年终工作奖金。年终奖金一年发一个半月,每个月平均数额变成 5,435 元,加到名义月退俸 4 万 2,028 元就成了 4 万 7,454 元,除以月薪 70,675 元,所得替代是 67.14%,这是美、澳、加都比不上的。

既然是这样,养老给付的优存 18% 当然就应该取消,但当时铨叙部官员为了图利自己,把养老给付的 18% 优存保留下来,结果月退就成了:

47,454+1,643,940(养老给付)×18%÷12 = 72,113

替代率竟达到了 102%!这根本成了领双份月退!

这样的改革,纵使能缓和大家集体一次退给国库造成太大的压力,但是国家付出总额反而倍增。铨叙部高官竟然利用国库危机,以减轻国库支出为名,进行诈骗掏空国库图利自己。这是我国公教退休制度成为国家灾难的起源。

这次改革除了国库支出巨额增加外,还因为前 15 年的 5% 和后 15 年的 1% 差太多了,后 15 年年资食之无味,公务员便早早退休,对应起 1980 年代台湾迅速走入高龄化少子化的社会趋势,制度的负面效应愈来愈严重,非再改革不可。

不料,铨叙部高官食髓知味,竟然再一次利用国库危机,借改革之名行掏空国库之实。92 年第二次改革重点是:一、以储金制取代恩给制;二、鼓励延退以因应少子化和老年化危机;三、降低退休金所得替代率以舒缓国库支出。

在降低退休金所得替代率方面,规定退休新制将全面取消养老给付 18% 优惠存款。为了弥补优惠存款的取消,把依俸给计算的最高名义所得替代率,由旧制的 59.47% 提升到 70%。

92 年修法鼓励延退  「本俸乘二」膨胀退休金

计算的方法是捨弃旧制最高年资 30 年,前 15 年每年换算 5%、后 15 年每年 1% 的方式,新制採取最高年资 35 年,每一年都是本俸乘 2 再乘 2%。这一来最高便可以领到 35 乘 2 再乘 2%,等于 70%。

为什幺本俸要乘二?铨叙部的说法是,本俸只是薪水的一部分,要加上专业加给,才等于实领薪水。所以新制的月退公式单纯化,其实就是本俸乘年资乘 4 %。

最高 35 年、每年都是本俸乘 2 再乘 2%,那就消除了之前「有了前面的本俸乘 5 %,就放弃后面每年 1% 的 15 年而提早退休」的诱因。

新制如果单纯地从上面的叙述来看,除了替代率仍然名列世界前茅之外,架构算是漂亮,何况 70% 替代率虽偏高,但比较起来还算在容许範围之内。名义替代率虽然比旧制低了 10%,但是实质上最高替代率反而降低了 32%,改善幅度非常巨大。

只是实际上根本就不是这幺一回事!因为所谓的替代率 70% 是假的。由于除了最低阶的公务员外,一般的专业加给都是比本俸少了约三成。因此实际薪水既然是本俸加专业加给,那幺要计算最高月退俸当然必须是:

(本俸加专业加给)乘 35 再乘 2% 才对,如果是本俸乘 35 再乘 2 再乘 2% 替代率就会增加了一大截,在偷天换日后,替代率已经不是 70% 而大约是 82.4%!成了世界超级冠军,再加上年终奖金一个半月,最高替代率更是回到改革前 100% 的原点!这太过分了!但是还有更可怕的。

92 年在职的铨叙部高官日后一旦退休,他们将同时拥有旧制年资和新制年资,新旧制计算方式差别非常巨大,他们就充分利用差异,上下其手。

对公务员来说,旧制前 15 年每年换算本俸 5% 比新制 4% 有利,但新制 15 年后,每年 4% 远比旧制 1% 多,且还可算到 35 年,比旧制多 5  年,这都比旧制有利。

既然各有长短,按理,兼具新旧制的公务员可以在新、旧制中任选一个对他最有利的全套领取才公平;然而铨叙部官员却找藉口发明一个新旧制的好处全要、新旧制的坏处全闪的巧门,自己退休时前 15 年年资採用旧制的本俸乘 5%,后面的年资全採用新制的本俸乘 4%,这幺一来以本俸等于一,专业加级等于 0.7 来计算,他领到的最高替代率就成了:

(1×5% ×15+1×4% × 20) ÷(1+0.7) = 155%÷1.7 = 91.2%

91.2% 加上年终奖金,再加上养老给付的 18%,以「最佳状况」来算竟然可以达到不可思议的地步。

仍以「本俸 4 万 5,665 元,职务加给 2 万 5,010 元,月领 70,675 元而年资达到 35 年」的公务员来算退休金是:

(45,665×5%×15+45,665×2× 2%×20+18% 养老给付 21,234+年终慰问金 5,425+实物代金 930)÷退休前月领 70,675 = 97,334÷70,675 = 1.38

月退俸竟比月薪多了 31,120 元,替代率竟达 138%之多!

替代率 138% 是「逻辑上的最理想状况」,虽然不是每个人都拿得到,不过退抚司长吕明泰的说法仍然超级可怕,「当时旧制年资在 10 年以内的退休人员,所得替代率竟然高达 135%!」

利用国库危机,名义上把全领新制的改到比全领旧制的少掉了两成,实质上却把自己改成比纯领旧制的还多了三成!国难财真发到无法无天的程度了。

本来,92 年制定新制的目的在创造公务员久任延退的诱因,以因应老年化与少子化的夹击。荒谬的是,新制实施,反而促成公务员退休年龄急速下降,新法生效当年,公务员平均退休年龄是 61.13 岁;99 年降到 58.79 岁;到了 2015 年更降至 55.72 岁的世界冠军,这不奇怪吗?

主导官员创造巧门  新旧制好处全拿

问题出在 92 年通过的法律中,固然有鼓励延退的 35 乘 2 再乘 2% 的公式,但是奖励提早退休的规定却也洋洋洒洒,例如规定只要年资满 25 年或 50 岁就可以退休;又如满 55 岁如果退休还可以加发 5 个基数的一次退。所以人员在世界各国纷纷把法定退休年龄往后延、甚至到 67 岁时,我国退休年龄逆向提前到比一般国家年轻 10 岁以上,这对财政的冲击当然恐怖。

虽然退抚制度是随收随付制的社会保险,有「养儿防老」的基础,不是商业保险的「储蓄养老」观念,所以没有基金精算的问题;但是收支失衡却势必造成国库拨补的巨大压力。「养儿防老」要产生永续经营的作用,使公保提拨率 12%,未来退休领原薪 70%,巨大落差得到被平衡效果,公务员工作年限长,领退休年限短是不可或缺的支柱。例如,工作 35 年到 65 岁退休,缴了 35 年储金,活到 80 岁,领了 15 年退休金,工作时间比退休时间多 20 年就是合理的状态。

不料 92 年新制,鼓励 55 岁退休,和只要工作 25 年就可以 50 岁退休的规定,结果是领退休金的时间比工作时间久,甚至比正常 65 岁退休人员多领了一倍的时间。提早退休表面上使他的替代率不至于达到最高的标準,但是领退休金的时间却巨幅拉长,一生领回家的退休金总额,多出了不可思议的地步。

92 年新制光怪陆离的掏空手段,这篇文章限于篇幅,只举出其中最重大的一部分,其他一些手段如逆推算表、以在职最后本俸计算退休金、18%扩张到 99 年的年资等等也都影响重大。

这一荒谬透顶的制度,陈、马两总统和考试院前院长关中都改掉了一些,替代率也有降低;但是到底只动枝节、未动到制度结构性的根本。然而只是这样,在既得利益的反扑之下,就已经造成了 2014 及 2016 年国民党在选举时的崩盘。如今蔡总统的改革才要开始,又已经史无前例地有 14 万人走上街头。

铨叙部两度为非作歹
政府不认错,年金无法改

其实,不管新旧政府,在改革时都犯了一个不可原谅的错误,过去只强调 18% 有时代背景没有错;现在 18% 之外的偷鸡摸狗被挤牙膏挤出来,退抚司长吕明泰仍然说:「每个时代有每个时代背景,不希望回头去谈以前如何不对。」既然政府和制度都没有错,那错的岂不是要改革的人。关键所在的铨叙部两度为非作歹,如果政府不认错,公务员抗拒改革便有了正当性。

事实上,所谓时代背景,站得住脚的只有早年领一次退 18% 一项,其他的偷鸡摸狗都是违反当时时代背景。至于 18%,一旦不论是新制、旧制出现,就表示时代背景已经改变,有了比 18%优厚的新、旧制的新时代背景,毫无理由再拿 18%。

政府认错固然颜面有失,但是来龙去脉不讲清楚,公务员有恃无恐地抗争到底,假如改革不成,或改得七零八落,那政府更是威信尽失;若强力改革成功,公务员也将永远自以为理直气壮地不服,必造成政府领导上的重大障碍。

主导 92 年改革的考试院长孔德成、铨叙部长陈桂华都已过世,所以认错应该只是「机关认错」,不必对公务员进行刑事追诉。情况如此,连「机关认错」的担当都没有,新政府的下场恐怕是好不了的。

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